关于《佛山市流动人口居住登记条例(草案)》的说明

　　《佛山市流动人口居住登记条例》(以下简称《条例》)，是《佛山市人大常委会2019年度立法工作计划》预备项目，《佛山市人大常委会2020年度立法工作计划》审议项目，由市公安局起草。《条例》送审稿于2018年12月底提交市政府并转市司法局审查后，市司法局书面征求了各区政府、市几套班子办公室、市政府工作部门、市政府派出机构、市政府直属机构和市委编办、市社工委、市中级法院、市检察院、市流管办、市信访局以及各人民团体、各民主党派、中央省属单位以及市政府法律顾问的意见，并通过市政府门户网站、原市法制局门户网站征求了公众意见。为了进一步摸清我市各区流动人口服务管理的现状及存在问题，2019年10月9日至10月11日，市司法局协同市人大、市府办、市公安局等部门前往五区针对流动人口管理开展调研，分别听取了各区相关管理部门的意见建议，并专门听取行政相对人的管理需求及意见。10月22日，召集相关部门召开了立法协调会，对《条例》所涉及的职能充分讨论，进一步研究论证《条例》的可操行。2020年1月7日，委托市委党校针对《条例》存在的社会舆论风险以及廉洁风险进行评估，并邀请专家进行论证,出具评估报告，在综合各方意见建议反复研究修改后，经十五届市政府第68次常务会议审议通过，形成现在的《条例(草案)》。现将《条例(草案)》说明如下：

　　一、制定《条例》的必要性

　　改革开放以来，我市的流动人口群体逐年增加，截至目前，全市登记在册的流动人口逾500万人，与户籍人口430万人相比，呈倒挂状态，成为了我市社会经济发展的生力军，在我市社会经济发展中发挥了重要的作用。与此不匹配的是，我市相关法规规制不全、体制机制不顺、主体责任不清、基层力量不足、管理手段缺失，导致我市流动人口信息数据不鲜活，长期以来一直存在实有人口底数不清、社会管理基础数据不明的情况。一方面，影响了各级党委、政府在推进城市规划发展建设和社会服务管理事务中的科学决策，例如2020年发生新冠肺炎疫情，流动人员的管理是至关重要的一环，能否精确掌握流动人员的基数对我们防疫起到决定性的作用;另一方面，形成了我市社会治安管理的一大瓶颈导，也致流动人口的合法权益难以得到有效保障。

　　为了弥补国家层面专门法规空白、省级层面法规措施不足的情况，做好新时期流动人口服务管理工作，营造共建共治共享社会治理格局，通过地方立法，夯实社会服务管理的基础，推进平安、和谐、幸福佛山建设，制定本条例。

　　二、制定《条例》的依据

　　(一)主要依据

　　1.《居住证暂行条例》

　　2.《广东省流动人口服务管理条例》

　　3.《广东省租赁房屋治安管理规定》

　　(二)参考依据

　　1.《深圳经济特区居住证条例》

　　2.《浙江省流动人口居住登记条例》

　　三、《条例》的主要内容及亮点

　　《条例》共五章三十七条，分别是总则、居住登记、服务管理、法律责任、附则，主要内容及亮点如下：

　　(一)总则。《条例》明确本条例的适用范围，解释流动人口的概念，同时明确相关部门职责。本章亮点：要求居住登记、居住证服务管理等信息，纳入全市统一的流动人口居住登记服务管理信息系统和信息数据库，实现各部门流动人口信息整合、共享和应用，与市政府3月20日下发的《佛山市政务数据资源管理办法(试行)》相衔接，利用数据共享完善我市流动人口数据库信息(第八条)。

　　(二)居住登记。《条例》重点对居住登记有关工作进行明确规定，确立居所报送义务人报送制度，按照居所性质确定居所报送义务人及其报送义务，要求居所报送义务人必须按照有关规定向有关部门报送流动人口居住信息，明确报送要求、需要报送的相关信息以及报送方式。本章亮点：根据以屋管人的方式，按照出租屋、用人单位宿舍、自有房屋、借住房屋等房屋类型，设定居所报送义务人范围;按照利责相当原则，确定居所报送义务人义务，不同的居所报送义务人报送信息的时间要求不同，关联的法律责任也不一致(第十二条至第十八条)。

　　(三)服务管理。《条例》从服务的角度，规定了系列服务管理措施。对设置对外服务窗口作了明确规定，明确政务公开、便民服务等措施。本章亮点：利用信息化提升服务管理方式，通过运用移动终端、互联网等技术为流动人口办理相关业务提供方便(第二十三条);除了要求出租时限短、容纳人数多的出租房屋或宿舍要安装门禁和视频系统、配备专职管理人员(第二十五条);将本市持有居住证的流动人口特有的十项福利，写入《条例》(第二十八条)。

　　(四)法律责任。《条例》规定了相违反本条例的的法律责任。本章亮点：创设居所报送义务人虚假报送信息的责任，规定虚假报送居住信息的，按虚假报送人数每人一千元罚款(第三十一条);创设居所报送义务人不履行报送义务的责任，按照不报送的人数处罚，并按照利责相当原则，根据居所报送义务人获利情况与否，对不同报送人，设置不同的法律责任(第三十二条、第三十三条)。

　　(五)附则。规定《条例》的实施日期。

　　四、重点问题说明

　　(一)关于创设居所报送义务人的问题

　　《条例》第十三条按照“谁收益,谁管理”、“谁提供，谁负责”的利责相当原则创设了居所报送义务人概念，并根据居所性质的不同确定居所报送义务人。第十三条第(一)项、第(二)项中规定的居所报送义务人，因为获得一定的金钱或者服务回报，因此《条例》规定承担的义务较重，第十六条规定需要在二十四小时内登记、在三日内报送流动人口信息，不按规定报送的按人头罚500元每人;规定第十三条第(三)项、第(四)项、第(五)项居所报送义务人,没有相应的金钱或服务回报，承担的义务理应相应减轻，因此《条例》第十七条规定较第十六条规定的登记、报送时间长，不按规定报送的承担的法律责任也相对较小，按人头罚200元每人。

　　根据《广东省流动人口服务管理条例》第十二条的规定，只有房屋出租人才需要报送在出租屋居住的流动人口信息，但是，我市是流动人口大市，广佛同城，除了租赁房屋的流动人口外，存在大量流动人口住单位宿舍、或在佛山买房居住或借住的情形，由于上位法关于此类流动人口的管理规定存在缺失，我市对于此类人群一定程度上出现管理空白，数据难以统计。《条例》第十三条对居所报送义务人的规定，可以促进我市将上述流动人口纳入管理，有利于摸清摸准全市的流动人口数量，为我市流动人口的管理及服务提供准确的数据支撑，为真正实现流动人口精细化服务管理夯实基础。例如，在今年的新型冠状病毒防疫工作中，流动人口数据的准确程度直接影响到我市的防疫工作部署。因此，《条例》第十三条第(二)项、第(三)项、第(四)项、第(五)项规定的居所报送义务人范畴具有积极管理作用，利于各级政府准确、动态掌握地方实有人口底数，为城市发展规划、推进基本公共服务均等化、维护流动人口基本权益和强化社会治安管理等提供科学的决策依据。

　　另外，关于第(三)项、第(四)项、第(五)项规定设置的理由，主要有四个方面：一是规定的居所报送义务人只需报送相关流动人口信息，报送程序和方式简易，并不实际限制居所报送义务人权利及增加居所报送义务人太多义务;二是这几种居所报送义务人报送信息的时间要求及不履行义务的法律责任方面，相对租赁房屋、单位宿舍的居所报送义务人的要求较轻，法律责任规定有缓冲空间，可限期改正;三是现实管理需要，存在不少这类人群，难以统计。例如此次新冠肺炎防疫，如果没摸清我市具体的流动人员数量，容易存在预防漏洞;四是这条规定学习了深圳的做法，《深圳经济特区居住证条例》2015年实施以来，并无出现强烈的社会舆情。

　　(二)关于罚则设定的问题

　　1.《条例》第三十一条、第三十二条第一项和第三项、第三十三条为创设条款，针对居所报送义务人，规定未按照规定报送流动人口的居住信息的或者提供虚假报送流动人口的居住信息的，实行人头罚。第三十二条第二项根据上位法规定进行细化。

　　目前上位法规定的管理措施存在空白地带，《广东省租赁房屋治安管理规定》只是针对房屋出租人未按规定报送“租赁人”相关信息的行为规定了法律责任，对于未按照规定报送除租赁人以外的其他流动人口居住信息的行为未有相关法律责任;而《广东省流动人口服务管理条例》第十二条虽然提及“房屋出租人或者其委托代理人应当报告流动人口基本情况或者流动人口终止居住情况”，但是在关联的法律责任第三十条中没有明确如何处罚，只是规定由公安机关依照有关规定处理，即按《广东省租赁房屋治安管理规定》进行处理，即只针对未报送“租赁人”身份的流动人口信息的行为进行处罚。

　　目前我市流动人口数量庞大，流动人口居所类型复杂多样，相当一部分居所提供人没有按规定自觉报送流动人口居住信息。因此，为了严格规范报送制度，减少报送制度的漏洞，第三十二条、第三十三条根据“利责相当”原则将居所报送义务人的法律责任作了区分，出租屋、用人单位这两类居所报送义务人通过出租房屋、提供宿舍，获得一定的金钱或者服务回报的，理应承担更为积极的注意和管理义务，而自有房屋等其他三类居所报送义务人是无偿提供居所给住户的，注意和管理义务相应减轻，该两条规定针对不同的居所报送义务人创设了不同的法律责任。

　　2.第三十四条创设关于流动人口拒绝、虚假提供身份信息的处罚。流动人口拒绝、虚假提供身份信息的行为直接影响居所报送义务人采集、登记流动人口居住信息，进而影响我市流动人口数据采集及服务政策的铺排和开展，《条例》参考《深圳经济特区居住证条例》创设了处罚。

　　3.第三十六条创设关于提供、出具虚假证明材料的处罚。相关单位为流动人口办理居住证提供、出具虚假证明材料，行为恶劣，参考《居住证暂行条例》第十八条，以及结合我市经济社会情况，创设处罚。